Статья 34. принцип эффективности использования бюджетных средств

Комментарий к статье 34 БК РФ

В соответствии с изменениями, внесенными Законом 2007 г. N 63-ФЗ, содержание принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств уточнено с целью большей его ориентации на внедрение (с учетом сложившейся терминологии) концепции повышения результативности бюджетных расходов.

Целью Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 (в соответствии с данной Концепцией и разрабатывался законопроект, принятый в качестве Закона 2007 г. N 63-ФЗ), являлось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции «управление ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управление результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики

Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни

Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть — распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Основные блоки кодекса

Данный документ разделён на 5 частей, 10 разделов и 30 глав. Это говорит о том, что кодекс содержит большое количество информации, разделённой на множество крупных и мелких блоков. Такая насыщенность продиктована необходимостью унификации процесса для обеспечения принципов непрерывности формирования, обеспечения и выполнения бюджетов любых иерархических уровней.

Всю информацию, сконцентрированную в Бюджетном кодексе РФ, можно объединить в следующие информационные блоки.

  1. Бюджетная система, её характеристики и принципы функционирования. Иерархия системы формируется по принципам единства, самостоятельности, равенства, сбалансированности, совокупного покрытия расходов, прозрачности, достоверности и адресности (ст. 28 БК).
  2. Доходы. Общий перечень доходов бюджетов любого уровня универсален. Однако каждый иерархический уровень формирует свою доходную часть из доминирующих поступлений. Такое сочетание унифицированности и специфичности связано с тем, что на каждом уровне существуют свои налоговые и не налоговые поступления, которые и создают специфику.
  3. Расходы. Эта часть процесса осуществляется в плановом порядке и в соответствии с расходными обязательствами данного бюджетного иерарха (ст. 65 и ).
  4. Сбалансированность. Этот блок раскрывается с помощью нормативов, посвящённых дефициту бюджета (Глава 13), использованию доходов от нефтегазовой сферы экономики, регулированию внутреннего и внешнего долга, межбюджетным трансфертам.
  5. Бюджетный процесс. Это непрерывная цепь действий уполномоченных лиц, которые участвуют в формировании проекта, его утверждения, а так же учёта, исполнения и контроля бюджета как закона. Участниками этого процесса являются персоналии, наделённые соответствующими полномочиями (президент, главы исполнительных и законодательных органов власти), Центробанк, органы финконтроля, распорядители, администраторы и получатели средств (ст. 152 БК РФ).
  6. Проекты. Это первая стадия процесса, которая напрямую зависит от того, как был сформирован и выполнен бюджет предыдущего финансового года. Такая зависимость основана на главном принципе составления проекта – учёте прогноза социально-экономического развития страны и конкретного территориального образования (ст. 169).
  7. Исполнение. Оно осуществляется с помощью кассового плана и сводной бюджетной росписи (ст. 215.1). Кассовый план выполняет функцию каркаса выполнения бюджета. В нём определяется максимально допустимый объём средств, которые используются для финансовых операций (ст. 217.1).
  8. Финансовый контроль. БК РФ предусматривает четыре вида такого контроля – предварительный, последующий, внутренний и внешний. Каждый вид реализуется уполномоченными органами на данном уровне бюджета (ст. 265).
  9. Нарушения и принуждения. Бюджет страны и её структурных частей – это закон, обязательный к выполнению на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Не стоит путать два понятия – наказание и принуждение. Первое предусмотрено за правонарушения или преступления в бюджетной сфере. Второе представляет собой меры по обязательным переводам, взысканиям, пеням и прочим процедурам, необходимость которых возникла после обнаружения нарушений.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ построен в соответствии с логикой от общего к частному и от основных процессов формирования и исполнения к контролю и выявлению нарушений в данной сфере.

Бюджетная система

Вторая часть кодекса, состоящая из трёх глав, целиком посвящена устройству бюджетной системы государства российского. Это не констатация факта, а законом установленная и закреплённая норма. Изменения бюджетной системы в этом случае возможно только после осуществления процедуры внесения изменений в данный кодекс.

Бюджетная система страны построена по принципу иерархии территориального деления. Она слагается из бюджетов федерального, субъектного и местного уровней. Соответственно устроена и правовая форма бюджетов разного уровня (ст. 11). Каждый бюджет утверждаются в виде законов федерального, регионального и муниципального уровней.

Для целей контроля вводится единая бюджетная классификация (Глава 4 БК РФ). Она основана на делении по принципам доходов, расходов, особенностей финансирования в условиях дефицита, операций управления (ст. 19). Для идентификации этих категорий вводятся коды, в которых зашифрованы (ст. 20, , , 23.1):

  • виды и другие категории доходов;
  • администраторы доходов, расходов и финансирования дефицитов;
  • распорядители средств;
  • категории расходов;
  • источники финансирования дефицитов;
  • операции сектора бюджетного госуправления.

С помощью такой классификации и кодирования создаётся единая система формирования бюджета, управления его динамикой, контроля доходной и расходной части. В конечном итоге всё бюджетное законодательство страны создаёт основу для поддержания баланса доходов и расходов, которые и формирует бюджет.

Комментарий к статье 34 БК РФ

Комментируемая статья раскрывает суть принципа эффективности использования бюджетных средств.

В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

«Судебная практика»
В Постановлении ФАС Поволжского округа от 15.02.2011 N А57-6538/2010, суд, руководствуясь статьей 34 БК РФ, пришел к выводу о том, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.06.2014 N А10-1509/2013 суд отказал комитету по образованию муниципального образования в удовлетворении заявления о признании недействительным представления министерства финансов субъекта РФ о ненадлежащем исполнении бюджета. Суд, учитывая, что при использовании определенного бюджетом объема средств комитет мог бы достигнуть лучшего результата при установке оконных блоков в муниципальных образовательных учреждениях по значительно меньшей стоимости, согласился с позицией судов нижестоящих инстанций, которые признали доказанным министерством нарушение комитетом статьи 34 БК РФ.

Как отметил суд в Постановлении Седьмого арбитражного апелляционного суда от 11.04.2014 N А45-21545/2013, принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Исходя из изложенного, суд согласился с позицией о том, что возбуждение процедуры банкротства при наличии финансирования процедур банкротства должника только за счет бюджетных средств, в отсутствие вероятности обнаружения имущества, позволяющего погасить кредиторскую задолженность, не отвечает задачам и смыслу производства по делу о банкротстве должника, а также влечет необоснованное расходование бюджетных средств.

Оцените статью
Рейтинг автора
5
Материал подготовил
Андрей Измаилов
Наш эксперт
Написано статей
116
Добавить комментарий